Ada sebuah kelaziman yang sudah lama kita anggap biasa: setiap lima tahun sekali, seluruh bangsa ini diajak berpesta pesta yang hingar, pesta yang bising, pesta yang menghabiskan uang negara dengan begitu ringannya seolah-olah kas negara adalah lautan tanpa tepi. Kita memilih gubernur. Kita berteriak-teriak di lapangan. Kita memasang spanduk di pohon-pohon yang tak pernah minta dipasangi. Kita berdebat di warung kopi sampai kopi itu dingin dan tak ada yang meminumnya. Dan setelah semua keriuhan itu reda, setelah semua suara dihitung dan pemenang diumumkan, kita pun bertanya walaupun dalam hati saja sebenarnya gubernur yang baru kita pilih itu akan mengurus apa?
Pertanyaan itu, bukan pertanyaan yang lahir dari kebodohan. Justru ia lahir dari kejernihan. Sebab jika kita mau membuka Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dengan mata terbuka dan kepala tidak sedang panas, kita akan menemukan satu kenyataan yang cukup menggelitik: Gubernur adalah makhluk hukum yang menanggung dua beban identitas sekaligus. Di satu sisi, ia adalah Kepala Daerah Otonom. Di sisi lain, ia adalah Wakil Pemerintah Pusat di Daerah. Dua topi di satu kepala. Dan siapa pun yang pernah mencoba memakai dua topi sekaligus tahu betul: hasilnya tidak pernah elegan.
Dalam tradisi hukum tata negara, dualisme fungsi seperti ini bukanlah sesuatu yang tak dikenal. Ia memiliki akar yang dalam pada konsep medebewind yang dalam bahasa hukum kita sering diterjemahkan sebagai "tugas pembantuan" di mana suatu organ pemerintahan menjalankan tugas yang bukan semata-mata urusannya sendiri, melainkan juga urusan pemerintah yang lebih tinggi. Gubernur, dalam bingkai ini, adalah perpanjangan tangan Presiden di daerah. Ia bukan berdiri sendiri seperti raja kecil yang merdeka penuh, melainkan terikat pada garis komando yang memanjang dari Istana Negara hingga ke ujung-ujung kepulauan. Namun inilah paradoksnya yang menggelikan: jika ia adalah wakil Presiden, mengapa rakyat yang memilihnya, bukan Presiden?
Mari kita bicara dengan jujur tentang apa yang sesungguhnya dikerjakan seorang Gubernur. Kalau ada atap rumah Anda yang bocor karena jalan kabupaten tidak memiliki drainase yang baik, Anda tidak akan menelepon Gubernur. Kalau Puskesmas di kecamatan kekurangan obat, yang pertama kali kena semprot adalah Bupati atau Walikota, bukan Gubernur. Kalau izin mendirikan bangunan rumah Anda terkatung-katung entah di meja siapa, percayalah, meja itu ada di kantor kota atau kabupaten, bukan di kantor gubernur. Urusan yang betul-betul bersentuhan dengan denyut nadi keseharian rakyat itulah wilayah kewenangan Bupati dan Walikota. Gubernur, dalam konstruksi hukum otonomi daerah kita, lebih banyak berperan sebagai koordinator dan pengawas. Jabatan yang mulia, memang. Tapi jabatan yang sering disalahpahami sebagai jabatan eksekutor harian.
Kesalahpahaman ini, ironisnya, bukan semata-mata kesalahan rakyat. Ia adalah buah dari sistem yang kita bangun sendiri dengan tangan kita sendiri. Ketika otonomi daerah digulirkan pasca-Reformasi, ada semangat yang menggebu-gebu untuk mendistribusikan kekuasaan, untuk memberi rakyat di daerah rasa memiliki atas pemerintahan mereka. Semangat itu mulia. Tapi dalam kemuliaan itu, kita sedikit lupa untuk bertanya: apakah setiap jabatan yang ada memerlukan mekanisme pemilihan langsung yang sama? Apakah demokrasi selalu harus berarti semakin banyak kotak suara yang dibuka?
Demokrasi, dalam pengertian yang matang dan tidak kekanak-kanakkan, bukanlah sekadar soal berapa banyak kepala yang dipilih langsung oleh rakyat. Ia adalah soal bagaimana kekuasaan dijalankan secara akuntabel, efisien, dan memberikan manfaat nyata bagi sebanyak-banyaknya orang. Jean-Jacques Rousseau boleh saja berteriak tentang "kehendak umum," tapi bahkan Rousseau pun tahu bahwa kehendak umum itu perlu diterjemahkan menjadi tindakan konkret yang efektif bukan sekadar ritual demokratis yang megah di luarnya namun kosong di dalamnya. Adalah sebuah kekeliruan berpikir yang cukup fatal jika kita menyamakan "semakin banyak pemilihan langsung" dengan "semakin demokratis." Demokrasi yang baik adalah demokrasi yang melahirkan pemerintahan yang baik. Titik.
Sekarang, cobalah bayangkan dan ini bukan imajinasi liar, ini adalah potret nyata yang bisa kita lihat di banyak daerah seorang Bupati yang baru saja memenangkan pilkada dengan suara yang gemilang, bersitegang dengan Gubernurnya yang juga baru saja menang dengan suara yang tak kalah gemilangnya. Keduanya merasa memiliki mandat rakyat. Keduanya merasa berhak untuk didengar dan dituruti. Keduanya punya partai politik di belakang mereka yang masing-masing punya agenda sendiri. Dan di tengah perang diam-diam antara dua pemenang yang sama-sama berlegitimasi itu, koordinasi macet, program terhenti, dan rakyat yang sedang menunggu jembatan dibangun pun akhirnya lelah menunggu.
Inilah yang dalam ilmu hukum tata negara kita sebut sebagai "friksi kelembagaan" kondisi di mana dua organ pemerintahan yang seharusnya bekerja dalam harmoni justru saling bergesekan karena keduanya merasa memiliki legitimasi yang setara. Masalah ini bukan khayalan akademis. Ia adalah realitas yang telah berulang kali terjadi, dari Sabang sampai Merauke, sejak otonomi daerah berjalan. Dan akar masalahnya adalah logika hukum yang cacat sejak awal: bagaimana mungkin seorang atasan yang berfungsi mengkoordinasikan dan mengawasi bawahannya justru mendapatkan legitimasinya dari sumber yang sama dengan legitimasi sang bawahan? Hubungan hierarkis yang sehat mensyaratkan bahwa sumber legitimasi pun mencerminkan hierarki itu.
Hal yang sama berlaku pada hubungan antara Gubernur dengan Pemerintah Pusat. Konstitusi kita memang tidak secara eksplisit mengatur gubernur sebagai "bawahan" Presiden dalam arti komando penuh. Namun secara fungsional, salah satu peran utama Gubernur adalah mewakili kepentingan pemerintah pusat di daerahnya. Ia seharusnya menjadi transmisi kebijakan nasional yang efektif ke tingkat daerah. Tapi bagaimana ia bisa menjadi transmisi yang efektif jika ia terpilih melalui mekanisme yang tidak melibatkan Presiden sama sekali? Bagaimana Presiden bisa memastikan bahwa Gubernur yang bertugas mewakilinya benar-benar menjalankan visi nasional, bukan visi partai, bukan visi kelompok, dan bukan visi pribadinya sendiri yang sedang mempersiapkan diri maju ke kontestasi yang lebih tinggi?
Dan biaya, jangan lupakan soal biaya. Penyelenggaraan Pilkada serentak untuk memilih gubernur di seluruh Indonesia membutuhkan anggaran yang, jika angkanya dituliskan, akan membuat kita terdiam sejenak. Puluhan triliun rupiah. Uang yang sejatinya bisa digunakan untuk membangun ribuan kilometer jalan, membiayai beasiswa jutaan pelajar, atau memperkuat sistem kesehatan yang masih banyak kekurangannya di berbagai penjuru negeri. Semua itu kita habiskan demi memilih seseorang yang dalam tatanan hukum yang ada fungsi utamanya adalah mengkoordinasikan dan mengawasi, bukan mengeksekusi program yang langsung menyentuh kehidupan sehari-hari rakyat. Ada sesuatu yang salah dalam kalkulasi ini, dan kesalahan itu bukan kecil.
Lalu, apa jalan keluarnya? Saya tidak sedang mengajak kita untuk merobohkan demokrasi. Saya tidak sedang memanggil-manggil hantu Orde Baru dari kuburannya. Saya sedang mengajak kita untuk berpikir lebih jernih: bahwa demokrasi yang baik adalah demokrasi yang tepat sasaran. Bupati dan Walikota, yang benar-benar berhadapan langsung dengan kebutuhan sehari-hari warganya, sudah semestinya dipilih langsung oleh rakyat. Mekanisme akuntabilitas langsung antara pemimpin daerah dan konstituennya di tingkat kabupaten/kota adalah sesuatu yang secara hukum maupun secara politik sangat dapat dibenarkan. Di sinilah demokrasi lokal seharusnya paling hidup dan paling bermakna.
Namun untuk jabatan Gubernur kecuali di Daerah Khusus Jakarta yang konstruksi hukumnya memang berbeda karena di sana gubernur adalah eksekutor sesungguhnya dengan walikota-walikota yang berstatus ditunjuk, bukan dipilih ada argumen hukum dan argumen praktikal yang sama-sama kuat untuk mengalihkan mekanisme pemilihannya kepada DPRD Provinsi, dengan pengesahan oleh Presiden. Dengan demikian, kedua fungsi gubernur yang selama ini tumpang tindih itu dapat direkonsiliasi: sebagai kepala daerah otonom, ia bertanggung jawab kepada DPRD; sebagai wakil pemerintah pusat, ia disahkan oleh Presiden. Tidak ada kontradiksi di situ. Yang ada adalah kejernihan logika hukum.
Tentu saja, argumentasi ini tidak akan mudah diterima. Sebagian orang akan berteriak "kemunduran demokrasi!" Sebagian yang lain akan mengkhawatirkan potensi korupsi dalam pemilihan oleh DPRD dan kekhawatiran itu sah, karena sejarah kita memang menyimpan catatan kelam tentang hal tersebut. Tapi kita tidak boleh menolak sebuah ide yang secara prinsip benar hanya karena implementasinya menghadapi risiko. Yang harus kita lakukan adalah merancang mekanisme yang meminimalkan risiko itu transparansi proses, pengawasan yang ketat, sanksi yang tegas. Hukum, pada akhirnya, adalah instrumen rekayasa sosial. Tugasnya adalah membentuk sistem yang bekerja dengan baik, bukan sekadar sistem yang terlihat demokratis dari luar.
Persoalan kita selama ini bukan kekurangan demokrasi. Persoalan kita adalah demokrasi yang tidak dikelola dengan kepala yang dingin dan logika yang lurus. Kita terlalu sering jatuh cinta pada prosedur tanpa bertanya apakah prosedur itu menghasilkan substansi yang kita inginkan. Kita terlalu sering menyembah ritual tanpa memeriksa apakah ritual itu masih bermakna. Dan kita terlalu sering takut untuk merevisi diri sendiri karena revisi terasa seperti kekalahan, padahal dalam tradisi hukum yang baik, revisi adalah tanda kedewasaan.
Jabatan gubernur bukan sesuatu yang harus dipertahankan cara pemilihannya hanya karena kita sudah terbiasa melakukannya dengan cara tertentu. Hukum yang baik bukan hukum yang paling lama berlaku, melainkan hukum yang paling tepat menjawab kebutuhan zamannya. Dan jika kita sepakat bahwa tujuan akhir demokrasi kita adalah pemerintahan yang efektif, akuntabel, dan mensejahterakan rakyat, maka sudah saatnya kita berani bertanya ulang: cara pemilihan seperti apa yang paling efektif mewujudkan tujuan itu? Jawaban atas pertanyaan itulah yang seharusnya memandu kita bukan nostalgia, bukan rasa takut, dan bukan kebiasaan yang kita biarkan mengeras menjadi dogma.
30 Hari Menulis Buruk
Hari ke-22
Tidak ada komentar:
Posting Komentar